Natuurregelgeving onder de loep

“Op het gebied van natuurbescherming heb je twee sporen”, opent Kole zijn minicollege. “Het eerste spoor is gebiedsbescherming. Het bekendste voorbeeld daarvan zijn de Natura 2000-gebieden (een netwerk binnen de Europese Unie van beschermde natuurgebieden, met het oog op behoud en herstel van biodiversiteit, red.). Het tweede spoor is soortbescherming. Op dat vlak zie je de laatste tijd vaak discussies over wolven die zich vanuit Duitsland in Nederland hebben gevestigd. Wolven breiden hun verspreidingsgebied inmiddels uit in de hele Europese Unie. Het aardige is dat dat waarschijnlijk te maken heeft met het eerste spoor, want de gedachte achter Natura 2000 is dat je een keten van natuurgebieden krijgt.”

Natura 2000 heeft zijn juridische basis in twee Europese richtlijnen: de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. In Nederland zijn beide sinds 2017 vastgelegd in de Wet Natuurbescherming. “Het probleem is alleen dat de Europese richtlijnen en die Wet Natuurbescherming nogal tweeslachtig zijn”, zegt Kole. “Enerzijds is de ambitie groot, anderzijds biedt de wet veel ruimte voor uitzonderingen.”

Ontheffingen

“Een voorbeeld: in artikel 3.1 van de Wet Natuurbescherming is het verbod opgenomen om opzettelijk vogels te doden. Dat lijkt een duidelijke regel. Maar kijk je bij artikel 3.3 dan zie je dat je ontheffingen kunt krijgen van dat verbod.”

Sander Kole leest voor: “‘Een ontheffing wordt uitsluitend verleend als voldaan is aan elk van de volgende voorwaarden: A, er bestaat geen andere bevredigende oplossing.”’ “Oké”, zegt Kole, “daar kun je nog van denken dat dat een drempel opwerpt. Maar dan volgt: ‘B, de ontheffing is nodig in het belang van de volksgezondheid of openbare veiligheid’. Ja, ik weet niet hoe het jou vergaat, maar in mijn ogen zijn dat containerbegrippen waar je van alles onder kunt scharen.”

“Ook bestaat er de mogelijkheid dat de ontheffing in het belang is van het luchtverkeer. Die bepaling legitimeert dat rondom Schiphol op grote schaal ganzen worden vergast. De laatste voorwaarde luidt ten slotte: ‘C, de ontheffing mag niet leiden tot schade aan de instandhouding van de soort.’ Daarmee zeg je eigenlijk: met het doden mag je niet zo ver gaan dat de vogelsoort verdwijnt. Maar met die bepaling kun je spelen: moet je dat lokaal, regionaal of landelijk bekijken? Hoe verder je uitzoomt, hoe kleiner het effect is op de instandhouding van de soort en hoe verder je kunt gaan.”

Omdat de Wet Natuurbescherming zoveel uitzonderingen toestaat, leeft er onvrede onder natuurbeschermingsorganisaties. Zij zoeken daarom juridische sluiproutes. Kole: “Toen ik Rechten studeerde, rond 2000, ging het veel over de korenwolf. In de buurt van Heerlen was een grensoverschrijdend industrieterrein dat het leefgebied van de korenwolf schaadde. Het was de eerste keer dat de ontwikkeling van zo’n gebied niet doorging vanwege de bescherming van een zeldzame inheemse soort. Naar dat soort voorbeelden moet je echter met een lampje zoeken. Vaak wordt gezegd dat ons land op slot zit. Maar laat je de ketelmuziek weg dan zie je dat bouwprojecten haast altijd doorgaan. Het is alleen de vraag tegen welke prijs en op welke datum. We hebben ook een tijd gehad dat amfibieën, zoals de rugstreeppad, regelmatig in rechtszaken figureerden. Op dit moment gaat het veel over vleermuizen en windmolenparken. Je moet kijken wat er ónder die trends zit: de vaak terechte aanname dat de huidige regels in Nederland onvoldoende zijn om de natuurwaarden te beschermen.”

Rechtspersoonlijkheid

Daarom ontstaan er volgens Kole nu discussies over het geven van rechtspersoonlijkheid aan natuurgebieden. “Zo’n vorm van rechtspersoonlijkheid kennen we al van verenigingen, stichtingen, bv’s en nv’s. Je kunt aan het Burgerlijk Wetboek een bepaling toevoegen die het mogelijk maakt ook een natuurgebied, zoals de Waddenzee, rechtspersoonlijkheid te verlenen. Dat is relatief eenvoudig. Zo’n rechtspersoon heeft altijd een bestuur, waarin mensen moeten worden benoemd die de belangen van het natuurgebied vertegenwoordigen. Je zou kunnen denken dat net als bij een vereniging of stichting een statuut wordt opgesteld waarin je de doelstellingen opneemt en concreet wordt beschreven hoe dat gebied beschermd moet worden en in welke gevallen juridische actie ondernomen wordt.”
“Een andere vorm is dat we in de Grondwet rechten voor dieren opnemen, evenals het recht voor organismen op een schoon milieu. Ik denk dat als je deze kant op wilt gaan je beide moet doen. Dus je neemt het op als bepaling in het Burgerlijk Wetboek én in de Grondwet. Een nadeel van alleen het aanpassen van het Burgerlijk Wetboek is namelijk dat die alleen van toepassing is op het moment dat men iets onderneemt op basis van dat Burgerlijk Wetboek. Leg je het recht ook vast in de Grondwet, dan heb je ook nog borging in het publiek recht. Dat heeft tot gevolg dat als je nieuwe wetten opstelt of aanpast, je altijd rekening met dat grondrecht moet houden.”

Door Jurgen Tiekstra